Plumazos del domingo 25 de febrero de 2024
Apuntes económicos de Hugo Maúl R. y Rafael Paiz Conde.
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Ley de Competencia: No todo lo que brilla es oro
Hugo Maúl R.
“Cuando un economista descubre algo -una práctica empresarial de una u otra clase – que no es capaz de comprender-, generalmente suele recurrir a alguna explicación en términos de poder monopólico.”1 Si a esto se añade el alto grado de polarización política existente en Guatemala, las agendas de poderosas agencias internacionales de cooperación2 y el limitado papel que juega la verificación empírica de los asuntos económicos, no debería sorprender a nadie que muchos atribuyen a ciertas políticas públicas poderes correctivos “cuasi-milagrosos” sobre supuestos “males” poco o nada comprendidos y estudiados. Este es el caso, otra vez, de la Ley de Competencia; instrumento jurídico en el que algunos políticos ven la herramienta para generar empleo, promover inversión, mejorar la productividad; bajar los precios; y mejorar los indicadores económicos en general.
¡Voilà: basta con la Ley de Competencia para sacar al país del subdesarrollo! No hace falta mejorar la calidad de la educación y servicios públicos de salud; la nutrición infantil; la calidad y cobertura de la infraestructura productiva; la atracción de nuevas inversiones; erradicar la corrupción; mejorar la productividad; etcétera. Como si todos los problemas del subdesarrollo de Guatemala residieran en la existencia de prácticas anticompetitivas en los mercados. A pesar de lo equivocada de esta visión extrema de las cosas, muchos prefieren creer que tal cosa que reconocer el verdadero alcance de los beneficios de un instrumento de este tipo; riesgos que conlleva su puesta en práctica; costos asociados de decisiones equivocadas que puedan tomarse; y consecuencias no intencionadas de su operación. La existencia y consecuencias económicas de prácticas contrarias a la competencia es algo que debe determinarse empíricamente. No como acá sucede, en donde unos asumen poca intensidad de la competencia en los mercados, para justificar así la necesidad de amplias regulaciones gubernamentales en la materia; y otros asumen que por el hecho de existir un mercado, necesariamente este será competitivo.
En cuestiones de regulación de la competencia, como sugiere el profesor Harold Demsetz, "creer es ver,"3 tal como ha quedado demostrado en el tono de la discusión que en torno a la Ley de Competencia durante los últimos años. Quienes creen que la estructura económica existente promueve monopolios, ven monopolios en todos lados. Es justo decir, también, que quienes, en minoría en este debate en el pasado reciente, creen que los monopolios no surgen de manera espontánea, ven únicamente intervenciones gubernamentales que provocan monopolios. De tal cuenta, si el debate entre estas dos formas de ver el mundo se queda en el mero plano de las creencias, es imposible alcanzar ningún tipo de acuerdo al respecto. Por tal razón, conviene reconocer la importancia que tiene la evidencia empírica para arrojar luz en este debate.
Sin diagnósticos empíricos precisos y sólidos sobre la intensidad de la competencia en los distintos mercados de interés, cualquier intento de regular la competencia corre el riesgo de convertirse en un proyecto ideológico o en una herramienta política contra el sector empresarial. Un riesgo particularmente preocupante en un entorno de profundo deterioro institucional; extrema debilidad del servicio civil; ausencia de un Estado de Derecho; y corrupción generalizada.
“Cualquier intento de regular la competencia corre el riesgo de convertirse en un proyecto ideológico o en una herramienta política contra el sector empresarial.”
Algunos datos sobre la calidad de las instituciones guatemaltecas podrían ayudar a comprender los desafíos de implementar complejas regulaciones de este tipo en un entorno institucional y político tan deteriorado. Según el World Justice Project, Rule of Law Index, Guatemala ocupa el puesto 111 de 142 países en el mundo. En lo que concierne a Cumplimiento Regulatorio, el lugar, 122 de 142 países; Justicia Civil, el 136 de 142 países; y justicia criminal, 124 de 142. Es decir, Guatemala se encuentra entre los últimos lugares del mundo en lo que concierne al funcionamiento del Estado de Derecho en materia de qué tanto se las regulaciones se implementan y hacen cumplir de manera justa y efectiva; y qué tanto el sistema de justicia civil es accesible y asequible; así como libre de discriminación, corrupción e influencia indebida por parte de funcionarios públicos, así como qué tanto los procedimientos judiciales se llevan a cabo sin retrasos injustificados y si las decisiones se ejecutan de manera efectiva; así la accesibilidad, imparcialidad y efectividad de los mecanismos de resolución alternativa de disputas; y la forma en que se remedian los delitos contra la sociedad y el papel de la fiscalía, policía, abogados, jueces y sistema penitenciario en este proceso.
“Guatemala se encuentra entre los últimos lugares del mundo en lo que concierne al funcionamiento del Estado de Derecho en materia de qué tanto se las regulaciones se implementan y hacen cumplir de manera justa y efectiva; y qué tanto el sistema de justicia civil es accesible y asequible.”
Si a las frases de Coase y Demsetz, ya citadas, se suma que "la ciencia económica no tiene una teoría de competencia relevante para el Antitrust,”4 resulta que la puesta en práctica de legislación orientada a promover la competencia en los mercados y prevenir prácticas comerciales anticompetitivas no necesariamente es una “remedio mágico”, como muchas personas creen y muchos políticos insisten hoy en día. No basta con “copiar y pegar” prácticas internacionales, diseñadas para entornos institucionales menos corrosivos y tóxicos; capacidades técnicas y burocráticas más efectivas; amplia disponibilidad de información estadística económica sectorial; sólida formación microeconómica por parte de reguladores y jueces; y sistemas de justicia independientes y confiables.
Regular la competencia en un contexto de extrema fragilidad del Estado de Derecho conlleva importantes riesgos que deben identificarse y evaluarse, para no caer en “cacerías de brujas”, nuevos fracasos institucionales o costosas decisiones regulatorias.
Apuntes sobre el IUSI
Rafael Paiz Conde
Hablar de impuestos ha sido, es y será polémico. Las posiciones a favor y en contra del aumento, disminución o incluso su eventual supresión alcanza las venas más profundas de quienes lo hacen. Esto, debido a que el posicionamiento sobre los mismos está íntimamente relacionado con la ideología. Sin embargo, la materia tributaria siempre es campo propicio para hacer análisis.
Uno de los impuestos que mayor debate suscita es el que grava la propiedad de inmuebles. Situación que se hace más evidente aún en el actual contexto guatemalteco. Sin embargo, si bien en este país este tributo tiene poco más de 150 años de existir en otras tierras estas cargas se entierran en la historia más de veinte siglos.
Fue en las postrimerías de la República Romana, en el gobierno de Cayo Julio Cesar, que se decretan las “Sumptuariae Leges” estas leyes suntuarias tenían como objeto regular el consumo y el lujo. Entre estas, hubo dos que gravaba la propiedad inmobiliaria. El “Ostiarium” era un impuesto sobre el número de puertas de una casa; y el “Columnarium” lo hacía, a su vez, sobre el número de columnas visibles. El supuesto era simple, a mayor número de estos elementos en un inmueble más rico seria su propietario y mayor debía ser su contribución.
En Guatemala, por su lado, el antecedente se remonta a la revolución liberal de 1871. En noviembre de ese año se crea el Decreto de Contribución Urbana. Con este se pretendía gravar todos los inmuebles ubicados en centros poblados y ciudades del país. Para tal efecto las municipalidades debían crear y actualizar un catastro. Esto a imagen de lo que la revolución y más específicamente Napoleón habían hecho en Francia desde hacía poco menos de un siglo.
Para romper con el “Ancien Régime” la Revolución francesa necesitaba, entre otras medidas, eliminar los privilegios fiscales y dotarse de una fuerza pública protectora de los ciudadanos. Por ello desde la declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano se busca y establece estos pilares. Es así como tres artículos de esta establecen las bases del régimen tributario moderno.
Lamentablemente, en el caso nacional, las transformaciones no pudieron cuajar. Los impuestos decretados desde entonces, no lograron su objetivo. La abolición de privilegios impulsada por los liberales criollos nunca se alcanzó. Estos únicamente se trasladaron a la nueva clase terrateniente, nacional y extranjera, advenida con los caudillos de turno. Sumado a esto, la política tributaria no ha cumplido con sus principios de justicia y equidad.
“ La abolición de privilegios impulsada por los liberales criollos nunca se alcanzó.”
Es ya en 1987 que se crea la ley de Impuesto Único Sobre Inmuebles (IUSI) en sustitución del impuesto del tres por millar vigente desde 1921. La recaudación y administración estaban centralizadas. Comenzando a trasladarlas a las municipalidades en el año 1994. El objetivo, en ese momento, fue fortalecer las finanzas ediles. Sin embargo, la precariedad institucional de estas últimas fue un fuerte valladar. Es por ello, que el Congreso aprueba en 1997 una nueva ley de la materia. Esta tuvo una vigencia muy corta. Pese a tener conceptos innovadores, presiones de distinta índole obligaron al Congreso de la República a emitir una nueva ley.
La actual ley carece de algunos de los alcances innovadores de su antecesora y que para mayor INRI es confusa y difícil de aplicar. La complejidad de manejar 3 tasas de recaudación dependiendo de los valores de la propiedad, hecho que prácticamente ha desaparecido en otros países. La imprecisión en los conceptos de valor fiscal y comercial. Y el trato que se le da al catastro y al avalúo demuestra que la ley ha envejecido mal. Haciendo su aplicación susceptible de arbitrariedades por parte de algunos malos funcionarios.
Hoy, a un cuarto de siglo de su aprobación se presenta una iniciativa para reformarla. Aún no se conocen detalles de la misma pero es importante tener en cuenta que este tipo de leyes deben ser muy bien estructuradas. El IUSI es una de las fuentes de ingresos más importantes de las municipalidades. Por lo que de no ser muy cuidadosos se pone en riesgo la estabilidad financiera de los gobiernos locales.
“El IUSI es una de las fuentes de ingresos más importantes de las municipalidades. Por lo que de no ser muy cuidadosos se pone en riesgo la estabilidad financiera de los gobiernos locales.”
Para evitar este peligro, se debe buscar la justicia y la equidad tributaria. Por ello es muy importante que, en su análisis y discusión, se tengan los puntos de vista de los distintos sectores de la sociedad. Siendo imperativo que el Congreso, encuentre un equilibrio casi perfecto entre los elementos técnicos y políticos. Esta es una alquimia que pocas veces se ha alcanzado en este país, he allí el reto de esta reforma.
Coase, R. Industrial Organization: A Proposal for Research in Economic Research: Retrospect and Prospect, Volume 3, Policy Issues and Research Opportunities in Industrial Organization, NBER, 1972, Editor Victor Fuchs.
Algunas de estas agencias son bien conocidas por utilizar sus vastos recursos financieros para promover sobre funcionarios públicos, organizaciones no gubernamentales y organizaciones políticas su particular forma de interpretar el mundo. En palabras de Bordieu, “ las categorías de percepción, esquemas de clasificación… palabras [y] … nombres que construyen la realidad social” (Bordieu, P. 1989. Social Space and Symbolic Power; Sociological Theory, Vol 7, No. 1, p 20-21).
El argumento original de Demsetz gira en torno a los que creen que los monopolios surgen de manera espontánea en los mercados, sin ayuda del gobierno, y los que creen que los monopolios, en su mayoría, surgen por la intervención del gobierno. (H. Demsetz, et,al. 1974. Two System of Beliefs About Monopoly. Industrial Concentration: The New Learning. Boston, Mass: Little Brown Co. p.164)
La frase de Demsetz hace referencia a la dimensión multidimensional de la competencia. Es decir, que la competencia en un mercado tiene muchas facetas, interrelacionadas de múltiples formas y sobre las cuales poco se habla y conoce. En otras palabras, la competencia en un mercado no solo se manifiesta en forma de precios y cantidades, como pudiera creer quien no pasó de leer un libro de introducción a la microeconomía. (H.Demsetz.1991. 100 Years of Antitrust: Should We Celebrate? Brent T. Upson Memorial Lecture, George Mason University School of Law, Law and Economics Center (comentada por Robert Pitofsky, Richard Schmalensee, Robert H. Bork and Ernest S. Gellhorn).
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